29.
Z argumentácie generálneho prokurátora obsiahnutej v jeho návrhu vyplýva, že jeho námietky smerujúce k vysloveniu nesúladu napadnutých ustanovení zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch a stavovských organizáciách v zdravotníctve s princípom rovnosti v zaobchádzaní podľa
čl. 12 ods. 2 ústavy sú spojené s ústavne neprípustným zásahom do základného práva vlastniť majetok podľa
čl. 20 ods. 1 ústavy a základného práva na súdnu ochranu podľa
čl. 46 ods. 1 ústavy.
30.
Podľa
čl. 12 ods. 2 ústavy základné práva a slobody sa zaručujú na území Slovenskej republiky všetkým bez ohľadu na pohlavie, rasu, farbu pleti, jazyk, vieru a náboženstvo, politické či iné zmýšľanie, národný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnosti alebo k etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie. Nikoho nemožno z týchto dôvodov poškodzovať, zvýhodňovať alebo znevýhodňovať. Keďže
ústava v tomto svojom článku upravuje zákaz diskriminácie pri uplatňovaní základných práv a slobôd, ktoré sú obsiahnuté v jej druhej hlave, možno konštatovať, že zákaz diskriminácie sa vzťahuje aj na uplatňovanie základného práva vlastniť majetok podľa
čl. 20 ods. 1 ústavy, ako aj základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa
čl. 46 ods. 1 ústavy.
31.
Národná rada je preto povinná prijímať také zákony, ktoré nikoho nediskriminujú pri uplatňovaní v návrhu generálneho prokurátora označených základných práv a slobôd, aj keď nie každý rozdiel, ktorý sa vyskytne v zákonoch upravujúcich výkon určitých základných práv a slobôd, musí byť v rozpore s
čl. 12 ods. 2 ústavy, pretože v určitých situáciách sa na prvý pohľad diskriminujúca úprava používa na odstránenie alebo zmiernenie faktickej nerovnosti dotknutých osôb (PL. ÚS 21/00).
32.
Ustanovenie
čl. 12 ods. 2 ústavy má charakter všeobecného ústavného princípu; ide o všeobecné pravidlo rovnosti, ktoré slúži na generálnu ochranu pred diskrimináciou a vo svojej podstate vyjadruje rovnosť všetkých subjektov práva pred zákonom, pričom v tomto zmysle je adresované všetkým orgánom verejnej moci, ktoré musia vo vzťahu ku všetkým subjektom práva, k ich základným právam a slobodám z hľadiska ich uskutočňovania a uplatňovania pristupovať rovnako, bez ohľadu na okolnosti predpokladané samotnou ústavou [pohlavie, rasu, farbu pleti... (m. m. PL. ÚS 16/08)]. Z
čl. 12 ods. 2 ústavy vyplýva subjektívne právo každého, aby nebol diskriminovaný z dôvodov v tomto ustanovení vymenovaných (III. ÚS 39/01, II. ÚS 5/03, PL. ÚS 1/2017). Za diskriminačnú úpravu možno pritom považovať takú právnu úpravu, ktorá rovnaké alebo analogické situácie rieši odchylným spôsobom, resp. odlišné situácie posudzuje rovnako, pričom takýto postup zákonodarca nemôže rozumne odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym riešením (PL. ÚS 21/00, PL. ÚS 6/04, PL. ÚS 1/2017). Tento základný princíp je porušený vždy vtedy, ak sa s jednou skupinou adresátov noriem v porovnaní s inou skupinou zaobchádza inak, hoci medzi oboma skupinami nie sú rozdiely takého druhu a takej závažnosti, ktoré odôvodňujú takéto nerovnaké zaobchádzanie (II. ÚS 5/03).
33.
Podľa ústavnej úpravy ochrany práva vlastniť majetok zakotvenej v
čl. 20 ods. 1 ústavy každý má právo vlastniť majetok, pričom vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Článok
20 ods. 4 ústavy upravuje podmienky prípustného obmedzenia vlastníckeho práva.
34.
Článok 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“) zahŕňa tri vzájomne súvisiace pravidlá. Prvé, obsiahnuté v prvej vete odseku 1, vyhlasuje za všeobecný princíp pokojné užívanie majetku, druhé, obsiahnuté v druhej vete odseku 1, pokrýva ochranu proti zbaveniu majetku a tretie, obsiahnuté v odseku 2, obsahuje záruku týkajúcu sa kontroly užívania majetku. Druhé a tretie pravidlo pokrývajú osobitné prípady zásahu do práva na pokojné užívanie majetku.
35.
Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu majetok, ktorý je predmetom ochrany zaručenej
čl. 20 ústavy, zahŕňa nielen veci, ale aj práva a iné majetkové hodnoty (II. ÚS 19/97). Takéto vymedzenie pojmu „majetok“ zodpovedá aj judikatúre ESĽP.
36.
Podľa ESĽP pojem „pokojné užívanie svojho majetku“ obsiahnutý v čl. 1 dodatkového protokolu vyjadruje široký medzinárodný právny koncept vlastníctva, ktorý zahŕňa všetky „nadobudnuté“ práva, ktoré predstavujú majetok (rozsudok ESĽP z 26. 6. 1986 vo veci Van Marle a.o. proti Holandsku, sťažnosť č. 8543/79, § 41). Pod pojem „majetok“ podľa čl. 1 dodatkového protokolu tak možno zahrnúť aj nároky, ktoré sú „dostatočne uznané za vykonateľné“ (rozsudok ESĽP z 9. 12. 1994 vo veci Stran Greek Refineries a.o. proti Grécku, sťažnosť č. 13427/87, § 59; rozsudok ESĽP z 28. 9. 2004 vo veci Kopecký proti Slovensku, sťažnosť č. 44912/98, § 25 a nasl.). Rozsah ochrany zaručený čl. 1 dodatkového protokolu tak rozhodne zahŕňa nároky priznané jednotlivcovi „konečným a záväzným“ rozsudkom súdu (rozsudok ESĽP z 9. 12. 1994 vo veci Stran Greek Refineries a.o. proti Grécku, sťažnosť č. 13427/87, § 59 a nasl.). Pojem „majetok“ podľa čl. 1 dodatkového protokolu zahŕňa nároky, vo vzťahu ku ktorým má jednotlivec „legitímne očakávania získania účinného užívania vlastníckeho práva“ (rozsudok ESĽP z 25. 10. 2001 vo veci Saggio proti Taliansku, sťažnosť č. 41879/98, § 24; rozsudok z 12. 7. 2001 vo veci Knieža Hans-Adam II. Lichtenštajnský v. Nemecko, sťažnosť č. 42527/98, § 83). Pre určenie, či takéto „legitímne očakávania“ sú dané, ESĽP požaduje, aby daný nárok mal adekvátny základ v národnom práve, čo je napríklad dané vtedy, keď existuje právoplatné rozhodnutie súdu potvrdzujúce daný nárok (rozsudok ESĽP z 28. 9. 2004 vo veci Kopecký proti Slovensku, sťažnosť č. 44912/98, § 45 a nasl.).
37.
V súlade so štruktúrou čl. 1 dodatkového protokolu a vychádzajúc z judikatúry ESĽP, možno rozlíšiť tri typy zásahu do práva na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu: zbavenie majetku (odsek 1 druhá veta), kontrola užívania majetku (odsek 2) a iné zásahy (odsek 1 prvá veta).
38.
Podľa judikatúry ESĽP k zbaveniu majetku môže dôjsť nielen na základe formálneho prevedenia vlastníctva k majetku, čo vedie k jeho strate v prospech štátu alebo vo verejnom záujme, ale rovnako tak aj na základe autoritatívneho opatrenia, ktorého účinky sú tak závažné škodlivé ako účinky formálneho zbavenia majetku. V tomto kontexte ESĽP posudzuje, či zostávajúca právna situácia vlastníka mu stále umožňuje zmysluplné užívanie jeho majetku (rozsudok ESĽP z 28. 10. 1999 vo veci Brumarescu proti Rumunsku, sťažnosť č. 28342/95, § 77).
39.
Napadnutú právnu úpravu možno zaradiť aj pod „iný zásah“ do práva pokojne užívať majetok (ako zbavenie majetku), za ktorý ESĽP označil prípad nevykonania súdneho alebo správneho rozhodnutia v prospech oprávneného vlastníka (rozsudok ESĽP z 2. 3. 2004 vo veci Popescu proti Rumunsku, sťažnosť č. 48102/99, § 80) a prípad intervencie zákonodarcu do prebiehajúceho konania (rozsudok ESĽP z 9. 12. 1994 vo veci Stran Greek Refineries a.o. proti Grécku, sťažnosť č. 13427/87, § 68).
40.
To, že právna úprava exekučnej imunity majetku štátu spadá do rámca vecnej pôsobnosti
čl. 20 ods. 1 ústavy (ako aj čl. 1 ods. 1 dodatkového protokolu), ústavný súd už konštatoval v náleze vo veci sp. zn. PL. ÚS 111/2011. Podľa ústavného súdu nútený výkon rozhodnutia podľa exekučného práva sa totiž vždy musí nevyhnutne pojmovo spájať nie iba s tvrdeným majetkovým nárokom, ale v dôsledku existencie exekučného titulu s už konštituovaným legitímnym očakávaním splnenia vykonateľne judikovanej pohľadávky veriteľa voči štátu.
41.
Vzhľadom na uvedené možno konštatovať, že napadnutá právna úprava predstavuje zásah do práva na pokojné užívanie majetku.
42.
Za nesúladnú s princípom rovnosti v zaobchádzaní v spojení so základným právom vlastniť majetok možno považovať takú právnu úpravu ochrany majetku, ktorá rovnaké alebo analogické situácie rieši odlišným spôsobom, pričom takýto postup nemožno odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym riešením.
43.
Podľa ústavného súdu exekučná imunita majetku a finančných prostriedkov organizácií zriadených na poskytovanie zdravotnej starostlivosti štátom, obcou alebo samosprávnym krajom podľa napadnutej právnej úpravy pôsobí diskriminačne, keďže zaobchádza s jednou skupinou osôb (s organizáciami zriadenými na poskytovanie zdravotnej starostlivosti štátom, obcou alebo samosprávnym krajom) v porovnaní s inou skupinou (organizáciami zriadenými na poskytovanie zdravotnej starostlivosti podľa súkromného práva) inak, a to tak, že zatiaľ čo subjektom patriacim do prvej skupiny priznáva exekučnú imunitu ich majetku a finančných prostriedkov, subjektom patriacim do druhej skupiny takúto exekučnú imunitu nepriznáva, hoci medzi oboma skupinami nie sú rozdiely takého druhu a takej závažnosti (obe skupiny osôb v rámci svojej činnosti sledujú verejnoprospešný účel spočívajúci v poskytovaní zdravotnej starostlivosti, a tým v ochrane zdravia a života ľudí), ktoré by odôvodňovali takéto nerovnaké zaobchádzanie. Podľa ústavného súdu neexistuje ústavne akceptovateľný dôvod na rozdielne zaobchádzanie s poskytovateľmi zdravotnej starostlivosti s ohľadom na to, či sú organizáciami zriadenými štátom, obcou a samosprávnym krajom, alebo sú právnickými osobami podľa súkromného práva. Takýto dôvod neuvádzajú ani účastníci konania.
44.
Exekučná imunita majetku a finančných prostriedkov organizácií zriadených na poskytovanie zdravotnej starostlivosti štátom, obcou a samosprávnym krajom podľa napadnutej právnej úpravy pôsobí diskriminačne aj z dôvodu rozdielneho zaobchádzania medzi veriteľmi tých poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj (predstavujúcimi jednu skupinu adresátov právnych noriem regulujúcich nútený výkon rozhodnutí), a veriteľmi poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorí sú právnickými osobami zriadenými podľa súkromného práva (predstavujúcimi druhú skupinu adresátov právnych noriem regulujúcich nútený výkon rozhodnutí). Inakosť zaobchádzania tkvie v neprimeranom obmedzení a sťažení, ba až v nemožnosti veriteľov štátu, obcí a samosprávnych krajov domôcť sa uspokojenia svojich vykonateľne potvrdených pohľadávok, ak ich štát, obec alebo samosprávny kraj dobrovoľne neuspokoja. Ani pre rozdielne zaobchádzanie s týmito skupinami osôb neexistuje podľa ústavného súdu ústavne akceptovateľný dôvod. Takýto dôvod neuvádzajú ani účastníci konania.
45.
Keďže napadnutá právna úprava predstavuje obmedzenie princípu rovnosti v zaobchádzaní a jeho výkonu v spojení so základným právom vlastniť majetok, resp. základným právom na pokojné užívanie majetku, ústavný súd pristúpil k preskúmaniu, či toto obmedzenie rešpektuje už uvádzané ústavne požiadavky prípustného obmedzenia základných práv a slobôd.
46.
Aj keď je princíp rovnosti v moderných demokraciách a podľa
ústavy fundamentálnym princípom, napriek tomu neznamená absolútnu rovnosť, totiž absolútne rovnaké zaobchádzanie s každým a v každej situácii. Právo na rovnaké zaobchádzanie, resp. zákaz diskriminácie je, rovnako ako iné ústavou garantované práva, obmedziteľné za podmienok ustanovených v
čl. 13 ods. 2,
3 a
4 ústavy vrátane rešpektovania princípu proporcionality. Pre ústavne prípustné obmedzenie základného práva sa požaduje existencia legitímneho cieľa spočívajúceho v dôležitom verejnom záujme a primeranosť prostriedku na jeho dosiahnutie.
47.
Obdobne ako podľa
ústavy, aj ESĽP uznáva, že zásah do základných práv a slobôd možno považovať za prípustný, iba ak k nemu dochádza na základe zákona, ak sleduje verejný záujem a ak je vo vzťahu k nemu proporcionálny. Podľa judikatúry ESĽP štáty požívajú širokú mieru uváženia pri určovaní verejného záujmu. Iba zbavenie majetku preukázateľne bez rozumného základu neuspokojuje požiadavku sledovania verejného záujmu (rozsudok ESĽP z 28. 7. 1999 vo veci Immobiliare Saffi proti Taliansku, sťažnosť č. 22774/93, § 49).
48.
V posudzovanej veci je nesporné, že exekučná imunita štátu podľa napadnutej právnej úpravy je v zmysle
čl. 13 ods. 2 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu ustanovená zákonom.
49.
Navyše, obmedzenie základného práva na rovnaké zaobchádzanie v spojení so základným právom vlastniť majetok, resp. základným právom na pokojné užívanie majetku, exekučnou imunitou majetku a finančných prostriedkov organizácií poskytujúcich zdravotnú starostlivosť zriadených štátom, obcou a samosprávnym krajom podľa napadnutej právnej úpravy rešpektuje podstatu uvedených základných práv. Uvedené obmedzenie totiž neohrozuje uvedené základné práva ako také, pretože jeho účinkom nie je odňatie vlastníctva pohľadávky voči štátu, obci alebo samosprávnemu kraju, ale „len“ značné sťaženie jej núteného vymoženia.
50.
Pokiaľ ide o cieľ spočívajúci v ochrane verejného záujmu, ktorý exekučná imunita majetku štátu podľa napadnutej právnej úpravy sleduje, z dôvodovej správy k napadnutej právnej úprave ani z rozpravy schôdzí národnej rady, na ktorých bola napadnutá právna úprava prerokovaná a schválená, nevyplýva žiadny legitímny cieľ, ktorý by ospravedlňoval rozdielnosť v zaobchádzaní medzi poskytovateľmi zdravotnej starostlivosti s ohľadom na to, kto je ich zriaďovateľom, či orgán verejnej moci, alebo subjekt súkromného práva, a tiež medzi veriteľmi poskytovateľov zdravotníckej starostlivosti s ohľadom na to, kto je ich zriaďovateľom. Zo stanoviska národnej rady možno vyvodiť, že dôvodom prijatia napadnutej právnej úpravy je oddlženie zdravotníckych zariadení a zamedzenie ich ďalšieho zadlžovania. Napadnutá právna úprava má podľa stanoviska národnej rady riešiť krízový stav zdravotníctva a zabrániť vzniku situácie, ktorá by mohla viesť k ohrozeniu zdravia a života ľudí.
51.
Za legitímny cieľ obmedzenia výkonu základného práva na rovnaké zaobchádzanie v spojení so základným právom vlastniť majetok nemožno považovať oddlženie zdravotníckych zariadení a zamedzenie ich ďalšieho zadlžovania. Ekonomický faktor, šetrenie finančných prostriedkov verejných rozpočtov, je pri skúmaní podmienok ústavne prípustného obmedzenia výkonu ľudských práv prvej generácie, v posudzovanej veci základného práva na rovnaké zaobchádzanie v spojení so základným právom vlastniť majetok, neprípustný (PL. ÚS 16/2018). Ochranu zdravia a života ľudí možno nepochybne považovať za ústavou chránenú hodnotu, legitímny cieľ obmedzenia výkonu základných práv a slobôd uznaných ústavou, vrátane princípu rovnosti v zaobchádzaní v spojení so základným právom vlastniť majetok, ktoré napadnutá právna úprava obmedzuje.
52.
Ústavný súd sa už vyjadril (PL. ÚS 11/96, PL. ÚS 111/2011), že využívanie majetku pre potreby verejného záujmu môže byť dôvodom na obmedzenie nielen vlastníckeho práva, ale aj ďalších základných práv alebo slobôd, uplatňovaním ktorých by tento majetok prestal slúžiť potrebám verejného záujmu. Exekučnú imunitu majetku a finančných prostriedkov štátu, obcí a samosprávnych krajov, slúžiacich na poskytovanie zdravotnej starostlivosti, podľa napadnutej právnej úpravy možno považovať za prostriedok dosiahnutia verejného záujmu – ochrany zdravia a života ľudí. Z pohľadu sledovania verejného záujmu je legitímna, a teda je spôsobilým dôvodom obmedzenia práva vlastniť majetok, resp. pokojne užívať majetok.
53.
Pokiaľ ide o kritérium vhodnosti, t. j. či exekučná imunita majetku a finančných prostriedkov štátu, obcí a samosprávnych krajov podľa napadnutej právnej úpravy je pre dosiahnutie ňou sledovaného cieľa ochrany zdravia a života ľudí objektívne vhodná a racionálna, ústavný súd konštatuje, že zákonodarcom zvolené opatrenie sa javí ako spôsobilé dosiahnuť zamýšľaný cieľ. V situácii, keď vlastník pohľadávky voči poskytovateľovi zdravotnej starostlivosti, ktorého zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj, disponuje exekučným titulom a iniciuje začatie exekučného konania, je exekučná imunita na jeho majetok a finančné prostriedky účinnou zábranou proti definitívnej eliminácii využívania tohto majetku na verejné účely (PL. ÚS 111/2011). Exekučná imunita umožňuje, aby majetok, ktorý je jej predmetom, nebol prostredníctvom výkonu rozhodnutia legálne „vyňatý“ z napĺňania verejného záujmu.
54.
Napadnutú právnu úpravu však nemožno považovať za vhodný prostriedok dosiahnutia ňou sledovaného cieľa ochrany zdravia a života ľudí z dôvodu, že v prípade poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom nie je štát, obec alebo samosprávny kraj, nezabraňuje exekúcii ich majetku, ktorý bezprostredne slúži na zabezpečovanie zdravotnej starostlivosti.
55.
Pokiaľ ide o druhý krok testu proporcionality, kritérium nevyhnutnosti, t. j. či cieľ sledovaný exekučnou imunitou podľa napadnutej právnej úpravy nie je možné dosiahnuť prostredníctvom iných opatrení, ktoré základné právo na rovnaké zaobchádzanie v spojení so základným právom vlastniť majetok, resp. základným právom na pokojné užívanie majetku, neobmedzujú vôbec alebo ho obmedzujú v menšom rozsahu ako exekučná imunita podľa napadnutej právnej úpravy, ústavný súd je toho názoru, že napadnutá právna úprava nerešpektuje kritérium nevyhnutnosti vzhľadom na rozsah exekučnej imunity, ktorú zavádza, keďže exekučná imunita zavedená napadnutou právnou úpravou sa vzťahuje v podstate na všetok majetok poskytovateľov zdravotnej starostlivosti zriadených štátom, obcou alebo samosprávnym krajom. Umožňuje tak zabráneniu exekúcii majetku, ktorý neslúži priamo na poskytovanie zdravotnej starostlivosti, a tým na ochranu zdravia a života ľudí.
56.
Podľa generálneho prokurátora napadnutou právnou úpravou je „pred prípadnou exekúciou chránený všetok majetok vybraných subjektov, nielen ten, ktorý by bolo možné definovať ako majetok slúžiaci na verejnoprospešný účel. Ad absurdum teda môže dôjsť k exekúcii magnetického rezonančného tomografu súkromného poskytovateľa zdravotnej starostlivosti, ale u priorizovaného poskytovateľa zdravotnej starostlivosti nebude môcť byť vykonávaná exekúcia ani na skladové zásoby papiera a ceruziek.“ Ani národná rada, ani vláda vo svojich vyjadreniach toto tvrdenie generálneho prokurátora nespochybňujú. Napadnutá právna úprava tak zavádza absolútnu exekučnú imunitu na všetok majetok a finančné prostriedky organizácií zriadených na poskytovanie zdravotnej starostlivosti štátom, obcou a samosprávnym krajom.
57.
Napadnutú právnu úpravu nemožno považovať ani za nevyhnutný prostriedok na dosiahnutie ochrany zdravia a života ľudí, keďže v prípade poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj, pred exekúciou nechráni iba majetok slúžiaci na verejnoprospešný účel – ochranu zdravia a života ľudí, ale chráni vo svojej podstate všetok ich majetok, t. j. aj majetok, ktorý bezprostredne neslúži na poskytovanie zdravotnej starostlivosti.
58.
Aj keď možno konštatovať, že k dispozícii nie sú žiadne iné nástroje ochrany využitia majetku orgánov verejnej moci na verejný účel, v posudzovanom prípade na ochranu zdravia a života ľudí, ako je zavedenie exekučnej imunity na majetok slúžiaci na daný verejnoprospešný účel, legitímny cieľ sledovaný exekučnou imunitou podľa napadnutej právnej úpravy je možné dosiahnuť prostredníctvom iných opatrení, ktoré by účinne chránili majetok subjektov verejného práva určený na plnenie verejných úloh a zároveň by základné práva podľa
ústavy, v posudzovanom prípade princípu rovnosti v zaobchádzaní v spojení so základným právom vlastniť majetok, resp. základným právom na pokojné užívanie majetku, obmedzovali v menšom rozsahu ako exekučná imunita zavedená napadnutou právnou úpravou.
59.
Podľa ústavného súdu legislatívne riešenie exekučnej imunity majetku poskytovateľov zdravotnej starostlivosti by malo mať takú podobu, ktorá na jednej strane rešpektuje verejný záujem na ochrane majetku slúžiacom na ochranu zdravia a života ľudí, ale na druhej strane umožňuje veriteľovi pohľadávok voči poskytovateľom zdravotnej starostlivosti, a to bez ohľadu na to, kto je ich zriaďovateľom, či subjekt verejnej moci, alebo subjekt súkromného práva, domôcť sa uspokojenia primeranej časti svojej pohľadávky z majetku, ktorý neslúži priamo na poskytovanie zdravotnej starostlivosti.
60.
Z napadnutej právnej úpravy nevyplýva žiadna skutočnosť, ktorá by objektívne a rozumne odôvodňovala rozdiel medzi postavením veriteľa (oprávneného), ktorý má pohľadávku vzniknutú zo zabezpečenia a poskytovania zdravotnej starostlivosti voči poskytovateľovi zdravotnej starostlivosti, ktorého zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj, a veriteľom (oprávneným), ktorý má pohľadávku vzniknutú zo zabezpečenia a poskytovania zdravotnej starostlivosti voči poskytovateľovi zdravotnej starostlivosti, ktorého zriaďovateľom nie je štát, obec alebo samosprávny kraj (ale je ním subjekt súkromného práva), alebo má inú vykonateľnú pohľadávku. Za takúto skutočnosť nemožno považovať právny dôvod vzniku pohľadávky, a to, že pohľadávka má byť vymáhaná od subjektu, ktorý poskytuje zdravotnú starostlivosť (PL. ÚS 21/00).
61.
V záujme efektívneho zamedzenia ohrozenia poskytovania zdravotnej starostlivosti by sa zákonodarcom zavedená exekučná imunita majetku a finančných prostriedkov poskytovateľov zdravotnej starostlivosti mala vzťahovať v rovnakom rozsahu na všetkých, aj neštátnych poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, pretože aj v prípade neštátnych poskytovateľov zdravotnej starostlivosti môže byť potencionálne ohrozené poskytovanie zdravotnej starostlivosti, ak ich majetok a finančné prostriedky nebudú chránené exekučnou imunitou.
62.
Na konštatovanie nesúladu napadnutej právnej úpravy so základnými právami a slobodami podľa
ústavy postačuje, ak napadnutá právna úprava nie je vhodná, prípadne nevyhnutná pre dosiahnutie ňou sledovaného legitímneho cieľa. Ak napadnutá právna úprava neprejde prvými dvoma krokmi testu proporcionality, nie je potrebné preskúmavať ju optikou jeho tretieho kroku, ktorou je proporcionalita v užšom zmysle slova.
63.
Keďže exekučná imunita zavedená napadnutou právnou úpravou nepredstavuje vhodný a nevyhnutný prostriedok na dosiahnutie legitímneho cieľa, ktorý sleduje a ktorým je ochrana zdravia a života ľudí, čím ústavne neprípustným spôsobom obmedzuje princíp rovnosti v zaobchádzaní podľa
čl. 12 ods. 2 ústavy v spojení so základným právom vlastniť majetok podľa
čl. 20 ods. 1 ústavy, ústavný súd dospel k záveru, že exekučná imunita majetku štátu podľa napadnutého ustanovenia § 102c ods. 3 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch a stavovských organizáciách v zdravotníctve nie je v súlade s
čl. 12 ods. 2 v spojení s
čl. 20 ods. 1 ústavy.
64.
Nad rámec ústavný súd dodáva, že posúdenie rozsahu exekučnej imunity štátu ústavný súd už preskúmaval aj v rámci tretieho kroku testu proporcionality (PL. ÚS 111/2011), ktorého obsah tvorí porovnanie miery zásahov do ústavou chránených hodnôt vyvolané uplatnením napadnutej právnej úpravy.
65.
Napadnutá právna úprava neobstojí ani z hľadiska tretieho kritéria testu proporcionality, ktorým je proporcionalita v užšom zmysle slova. V rámci nej je potrebné porovnať mieru, v akej exekučná imunita majetku a finančných prostriedkov organizácií zriadených na poskytovanie zdravotnej starostlivosti štátom, obcou alebo samosprávnym krajom podľa napadnutej právnej úpravy na jednej strane uspokojuje verejný záujem o zachovanie určenia majetku štátu, obcí alebo samosprávnych krajov na plnenie verejných úloh, akou je ochrana zdravia a života ľudí, a na druhej strane mieru ujmy na základnom práve na rovnaké zaobchádzanie v spojení so základným právom vlastniť majetok, resp. základnom práve pokojne užívať majetok, ktorá sa s uplatňovaním napadnutej právnej úpravy spája.
66.
Napadnutá právna úprava poskytuje organizáciám zriadeným na poskytovanie zdravotnej starostlivosti štátom, obcou a samosprávnym krajom v podstate absolútnu exekučnú imunitu. Exekučná imunita podľa napadnutej právnej úpravy sa vzťahuje v podstate na všetok ich hnuteľný a nehnuteľný majetok a ich finančné prostriedky určené na poskytovanie zdravotnej starostlivosti, služieb súvisiacich s poskytovaním zdravotnej starostlivosti a služieb súvisiacich so zabezpečovaním zdravotnej starostlivosti. Výkladom a contrario napadnutej právnej úpravy možno dospieť k záveru, že z exekúcie nie sú vylúčené len finančné prostriedky, ktoré nie sú určené na poskytovanie zdravotnej starostlivosti, služieb súvisiacich s poskytovaním zdravotnej starostlivosti a služieb súvisiacich so zabezpečovaním zdravotnej starostlivosti. Hoci exekučná imunita zavedená napadnutou právnou úpravou neznamená úplnú apriórnu nemožnosť exekúcie, keďže exekučnej imunite nepodliehajú určité finančné prostriedky organizácií zriadených na poskytovanie zdravotnej starostlivosti štátom, obcou a samosprávnym krajom, rozsah exekučnej imunity podľa napadnutej právnej úpravy však naznačuje mimoriadnu náročnosť procesu legálneho domáhania sa uspokojenia veriteľovej pohľadávky. Na druhej strane, majetok a finančné prostriedky organizácií poskytujúcich zdravotnú starostlivosť zriadených subjektmi súkromného práva podliehajú exekúcii bez obmedzenia a bez ohľadu na ich účel, t. j. aj vtedy, ak slúžia na poskytovanie zdravotnej starostlivosti.
67.
Miera, ktorou sa podľa napadnutej právnej úpravy uspokojuje verejný záujem na ochrane zdravia a života prostredníctvom poskytovania zdravotnej starostlivosti, tak nie je vysoká, keďže exekučná imunita podľa napadnutej právnej úpravy sa vzťahuje len na všetok majetok poskytovateľov zdravotnej starostlivosti zriadených štátom, obcou a samosprávnym krajom a nevzťahuje sa na poskytovateľov zriadených podľa súkromného práva. Táto nie vysoká miera uspokojenia verejného záujmu však spôsobuje značnú ujmu v princípe rovnosti zaobchádzaní v spojení so základným právom vlastniť majetok, resp. základným právom pokojne užívať majetok, keďže de facto môže úplne zabrániť vymoženiu veriteľovej pohľadávky judikovanej platným a vykonateľným exekučným titulom, a to aj jej uspokojením z majetku neslúžiaceho bezprostredne na poskytovanie zdravotnej starostlivosti, čím sa uvedené základné práva veriteľa stavajú do roviny iluzórnosti.
68.
Ak generálny prokurátor v návrhu namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s princípom rovnosti v zaobchádzaní podľa
čl. 12 ods. 2 ústavy aj v spojení so základným právom na súdnu ochranu podľa
čl. 46 ods. 2 ústavy ústavný súd s poukazom na svoju doterajšiu judikatúru uvádza, že účelom
čl. 46 ods. 1 ústavy, uznávajúceho základné právo na súdnu a inú právnu ochranu, je zaručiť každému prístup k súdnej ochrane, k súdu alebo inému orgánu právnej ochrany. Základné právo zaručené
čl. 46 ods. 1 ústavy umožňuje každému, aby sa stal po splnení predpokladov ustanovených zákonom účastníkom súdneho konania (m. m PL. ÚS 21/00).
69.
Za nesúladnú s princípom rovnosti v zaobchádzaní v spojení so základným právom na súdnu ochranu možno považovať takú právnu úpravu prístupu k súdnej ochrane, ktorá rovnaké alebo analogické situácie rieši odlišným spôsobom, pričom takýto postup nemožno odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym riešením (m. m PL. ÚS 21/00).
70.
Takto vymedzený obsah základného práva na súdnu ochranu sa uplatňuje aj v nútenom výkone súdneho a iného rozhodnutia. Aj vo výkone rozhodnutia alebo v súdnej exekúcii sa musí zaručiť každému prístup k súdnej ochrane, ak splní predpoklady ustanovené zákonom. K naplneniu záruk na prístup k súdnej ochrane v zmysle citovaného článku
ústavy dochádza až vtedy, keď uplatnené právo je efektívne vykonané. Ochrana poskytovaná súdnymi exekútormi podľa
Exekučného poriadku je súdnou ochranou (PL. ÚS 21/00). Tento záver vychádza z toho, že súdny exekútor je štátom určenou a splnomocnenou osobou na vykonávanie núteného výkonu exekučných titulov (ustanovenie
§ 2 Exekučného poriadku), t. j. na nútený výkon súdnych a iných rozhodnutí. Jeho činnosť závisí od toho, či mu súd vydá poverenie na vykonanie exekúcie (ustanovenie
§ 55 a nasl. Exekučného poriadku), a v celom rozsahu je viazaný rozhodnutiami exekučného súdu (ustanovenie
§ 3 Exekučného poriadku). Potvrdenie toho, že exekučno-právna ochrana tvorí súčasť súdnej ochrany, vyplýva aj zo systému opravných prostriedkov v exekúcii podľa
Exekučného poriadku. O návrhoch, námietkach a ďalších prostriedkoch procesnej obrany a ochrany povinného, oprávneného a tretích osôb rozhoduje výlučne exekučný súd.
71.
S poukazom na už uvedené rozhodnutie ústavného súdu PL. ÚS 21/00 a závery z neho vyplývajúce za diskriminačnú právnu úpravu možno považovať takú právnu úpravu prístupu k súdnej ochrane, ktorá rovnaké alebo analogické situácie rieši odchylným spôsobom, pričom takýto postup nie je možné rozumne odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym riešením. K obmedzeniu základného práva na prístup k súdu, resp. obmedzeniu princípu rovnosti v zaobchádzaní v spojení so základným právom na súdnu ochranu, preto dochádza vtedy, ak zákonodarca upraví predpoklady efektívneho prístupu k súdnej ochrane určitej skupiny subjektov inak (užšie alebo vylučujúcim spôsobom) iba z dôvodu, že ich nárok na súdnu ochranu sa uplatňuje voči určitej skupine iných subjektov bez toho, aby mal k takému postupu objektívne a primerané dôvody. Zákonodarca totiž pri obmedzovaní efektívneho prístupu k súdu u porovnateľnej skupiny subjektov práva musí sledovať legitímny cieľ a musí na jeho dosiahnutie použiť také právne prostriedky, ktoré sú k sledovanému cieľu v primeranom vzťahu proporcionality s osobitným zreteľom na podstatu ústavne zaručeného práva na súdnu ochranu (m. m PL. ÚS 21/00).
72.
Napadnutá právna úprava predstavuje obmedzenie princípu rovnosti v zaobchádzaní v spojení so základným právom na súdnu ochranu, pretože svojím znením vylučuje určitú skupinu oprávnených veriteľov (veriteľov poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj) zo súdnej exekúcie podľa
Exekučného poriadku. Táto skupina veriteľov má v dôsledku toho oslabené postavenie. Napadnutá právna úprava ju diskriminuje tým, že jej nevytvára rovnaké právne prostredie ako ostatným veriteľom (veriteľom poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom nie je štát, obec alebo samosprávny kraj).
73.
Diskriminačné dôsledky napadnutej právnej úpravy vo vzťahu k základnému právu na súdnu ochranu spočívajú v tom, že iba jedna skupina oprávnených (veritelia poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom nie je štát, obec alebo samosprávny kraj) môže podať návrh na vykonanie exekúcie podľa
Exekučného poriadku.
74.
Oprávnený, ktorý je veriteľom poskytovateľa zdravotnej starostlivosti, ktorého zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj, po 1. apríli 2018 nemôže nútene vymôcť podľa
Exekučného poriadku svoje právo na základe právoplatne judikovanej pohľadávky. Právo na nútený výkon vykonateľného rozhodnutia pre takého oprávneného po 1. apríli 2018 zaniklo.
75.
Vzhľadom na uvedené je potrebné konštatovať, že napadnutá právna úprava porušuje/obmedzuje základné právo veriteľov poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj, na rovnosť v zaobchádzaní pri poskytovaní súdnej ochrany v exekučnom konaní, pretože veritelia, ktorí sú oprávnení z pohľadávok zo zabezpečenia a poskytovania zdravotnej starostlivosti voči poskytovateľom zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj, sú veriteľmi ako ostatní veritelia, a napriek tomu vo vzťahu k súdnej exekúcii sa im odopiera možnosť núteného výkonu podľa
Exekučného poriadku po dobu jedného roka a deviatich mesiacov, čo nemožno hodnotiť inak ako diskrimináciu.
76.
Napokon, postavenie veriteľov poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom nie je štát, obec alebo samosprávny kraj a ktorí sa podľa napadnutej právnej úpravy môžu domáhať vymoženia svojej judikovanej pohľadávky v konaní podľa
Exekučného poriadku, nezakladá žiadnu ich faktickú alebo inú nerovnosť proti iným oprávneným subjektom (veriteľom poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj), ktorú by bolo potrebné vyrovnať zvýhodnením, ktoré im napadnutá právna úprava priznáva.
77.
Je však potrebné uviesť, že obmedzenia súdnej exekúcie sú prípustným prostriedkom uplatňovaným pri nútenom výkone súdnych a iných rozhodnutí. Tieto obmedzenia môžu mať rozmanitý účel. Základným účelom obmedzenia súdnej exekúcie je však zabezpečiť neexekvovateľnosť určitej časti majetku povinného tak, aby povinný mohol existovať (prežiť) napriek exekúcii, prípadne aby mohol plniť úlohy, na ktoré je určený alebo zriadený zákonným spôsobom. Obmedzenia súdnej exekúcie sú prípustné aj vtedy, ak je potrebné vylúčiť zo súdnej exekúcie také majetkové hodnoty, ktoré slúžia všeobecne prospešným účelom alebo predstavujú hodnoty uvedené v
čl. 4 ústavy. Ústavne prípustná môže byť tiež právna úprava, ktorá vymedzuje okruh osôb, ktoré požívajú exekučnoprávnu imunitu so zreteľom na ich postavenie, kam možno zaradiť orgány verejnej moci a cudzie štáty (PL. ÚS 21/00).
78.
Základné právo na súdnu ochranu, resp. princíp rovnosti v zaobchádzaní v spojení so základným právom na súdnu ochranu, však nemá absolútnu povahu. Zákon môže ustanoviť postup, ktorým sa toto základné právo obmedzí, zúži alebo iným spôsobom modifikuje. Na takýto postup však musí existovať legitímny, všeobecne akceptovateľný a spoločensky prospešný cieľ, ktorého dosiahnutie odôvodňuje zásah do základného práva na súdnu ochranu, resp. princípu rovnosti v zaobchádzaní v spojení so základným právom na súdnu ochranu. Aj pri takomto obmedzení však musí zostať zachovaná podstata práva na prístup k súdu, ktorý je jedným zo závažných aspektov spravodlivého konania pred súdom (PL. ÚS 21/00).
79.
Z dôvodovej správy k napadnutej právnej úprave ani z rozpravy na schôdzi národnej rady, na ktorej bola napadnutá právna úprava prerokovaná a schválená, nevyplýva žiadny legitímny cieľ, ktorý by ospravedlňoval rozdielnosť v zaobchádzaní medzi veriteľmi poskytovateľov zdravotníckej starostlivosti s ohľadom na ich zriaďovateľa. Zo stanoviska národnej rady možno vyvodiť, že dôvodom prijatia napadnutej právnej úpravy je oddlženie zdravotníckych zariadení a zamedzenie ich ďalšieho zadlžovania. Napadnutá právna úprava má podľa stanoviska národnej rady riešiť krízový stav zdravotníctva a zabrániť vzniku situácie, ktorá by mohla viesť k ohrozeniu zdravia a života ľudí.
80.
Ochranu zdravia a života ľudí možno nepochybne považovať za ústavou chránenú hodnotu, legitímny cieľ obmedzenia výkonu základných práv a slobôd uznaných ústavou vrátane princípu rovnosti v zaobchádzaní v spojení so základným právom na súdnu ochranu, ktoré napadnutá právna úprava obmedzuje. Za legitímny cieľ obmedzenia výkonu základného práva na rovnaké zaobchádzanie v spojení so základným právom na súdnu ochranu však nemožno považovať oddlženie zdravotníckych zariadení a zamedzenie ich ďalšieho zadlžovania. Ekonomický faktor, šetrenie finančných prostriedkov verejných rozpočtov, je pri skúmaní podmienok ústavne prípustného obmedzenia výkonu ľudských práv prvej generácie v posudzovanej veci základného práva na rovnaké zaobchádzanie v spojení so základným právom na súdnu ochranu neprípustný (PL. ÚS 16/2018).
81.
Napadnutú právnu úpravu nemožno považovať ani za vhodný a ani za nevyhnutný prostriedok dosiahnutia ňou sledovaného cieľa ochrany zdravia a života ľudí. Jednak v prípade poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom nie je štát, obec alebo samosprávny kraj, nezabraňuje exekúcii ich majetku, ktorý bezprostredne slúži na zabezpečovanie zdravotnej starostlivosti, a jednak v prípade poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorých zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj, pred exekúciou nechráni iba majetok slúžiaci na verejnoprospešný účel – ochranu zdravia a života ľudí, ale chráni vo svojej podstate všetok ich majetok, t. j. aj majetok, ktorý bezprostredne neslúži na poskytovanie zdravotnej starostlivosti.
82.
Z napadnutej právnej úpravy nevyplýva žiadna skutočnosť, ktorá by objektívne a rozumne odôvodňovala rozdiel medzi postavením veriteľa (oprávneného), ktorý má pohľadávku vzniknutú zo zabezpečenia a poskytovania zdravotnej starostlivosti voči poskytovateľovi zdravotnej starostlivosti, ktorého zriaďovateľom je štát, obec alebo samosprávny kraj, a veriteľom (oprávneným), ktorý má pohľadávku vzniknutú zo zabezpečenia a poskytovania zdravotnej starostlivosti voči poskytovateľovi zdravotnej starostlivosti, ktorého zriaďovateľom nie je štát, obec alebo samosprávny kraj (ale je ním subjekt súkromného práva), alebo má inú vykonateľnú pohľadávku. Za takúto skutočnosť nemožno považovať právny dôvod vzniku pohľadávky, a to, že pohľadávka má byť vymáhaná od subjektu, ktorý poskytuje zdravotnú starostlivosť (PL. ÚS 21/00).
83.
Napadnutá právna úprava určila vzťah medzi vykonateľnou pohľadávkou a judikovanou povinnosťou splniť túto pohľadávku tak, že odstránila, hoci len na presne vymedzené obdobie do 31. decembra 2020, vykonateľnosť pohľadávky v exekučnom konaní. To nemožno podľa názoru ústavného súdu považovať za legitímny prostriedok dosiahnutia zamýšľaného cieľa. Legitímnym prostriedkom totiž nemôže byť zásah do právoplatnosti a vykonateľnosti rozhodnutia, ktorým sa taká pohľadávka judikovala, pretože takýto zásah je v právnom štáte akceptovateľný len ako dôsledok a výsledok riadneho alebo mimoriadneho opravného postupu upraveného zákonom, ktorý patrí do kompetencie súdu.
84.
Pripustiť odstránenie vykonateľnosti pohľadávky, t. j. pohľadávky, ktorá bola priznaná v riadne uskutočnenom procesnom postupe nezávislého súdu (iného orgánu právnej ochrany), a teda bola štátnou mocou uznaná za existujúcu, splatnú a nútene vymáhateľnú, by v konečnom dôsledku mohlo viesť k tomu, že by sa legislatívne mohol ľubovoľne rozširovať rozsah pohľadávok, a tým aj veriteľov, ktorí by nemohli požiadať o exekučnoprávnu ochranu podľa
Exekučného poriadku.
85.
Takéto legislatívne úpravy nie sú v právnom štáte vôbec prípustné. Žiaden iný veriteľ (ako veriteľ poskytovateľa zdravotnej starostlivosti zriadeného štátom, obcou alebo samosprávnym krajom) už nie je obmedzený v prístupe k exekučnoprávnej ochrane len z dôvodu zlej finančnej situácie povinného (dlžníka) a súčasne z dôvodu, že pohľadávka vznikla z dôvodu obsiahnutého v osobitnom predpise (právnej úprave zabezpečenia a poskytovania zdravotnej starostlivosti).
86.
V žiadnom právnom poriadku nie sú zo súdnej exekúcie vylúčené pohľadávky, ktoré sú už vykonateľné, t. j. boli právoplatne judikované spôsobom, ktorý predpisuje procesné právo. Z podstaty exekúcie súčasne vyplýva, že nemôže byť obmedzená vo vzťahu k veriteľom (oprávneným). Na to neexistuje žiadny relevantný dôvod, pretože veriteľ nemá byť kvôli čomu obmedzovaný. Veriteľ uplatňuje nárok na exekučnoprávnu ochranu a táto ochrana sa mu musí poskytnúť ako súčasť práva na súdnu ochranu za podmienok ustanovených zákonom. Tieto podmienky nesmú byť koncipované tak, aby znamenali pre veriteľa vylúčenie práva na súdnu ochranu kvôli právnej povahe nútene vymáhanej pohľadávky alebo kvôli právnemu dôvodu jej vzniku (PL. ÚS 21/00).
87.
Na základe uvedeného ústavný súd dospel k záveru, že ustanovenie § 102c ods. 3 zákona o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch a stavovských organizáciách v zdravotníctve nie je v súlade s
čl. 12 ods. 2 v spojení s
čl. 46 ods. 1 ústavy.